黃爾璇
被外來政權統治的在地人民，要求引用聯合國憲章有關住民自決的原則以決定自己民族或政治共同體的命運，是天經地義具有正當性的人權。推動這項權利的機制，便是公民投票的制度。但是，當這個地區仍被殖民主子或外來政權及其培植的集團牢牢控制時，其據以從事這種自決行動的手段和方法便難以建立起來；相對地，如果這個地區的人民及其所構成的政治集團，其力量和決心不足以帶領這種自決行動時，也同樣難以享有這項人權發展史上奮鬥的共同成果。
一、立法院初期提案立法情形
台灣自國會實施全面改選後，過去從事反對運動具有強烈台灣意識的菁英大量進入國會，於1993年6月起半年工夫（立法院第二屆第一、二會期），民進黨籍立委即先後提出公民投票法草案3個版本，蔡同榮和林濁水兩位委員於6月提案，被國民黨9次杯葛後於7月13日始獲付委，接著黃爾璇委員於9月4日提案亦獲付委。國民黨黨團因感不可能再阻止民進黨委員提出的公民投票法草案，乃於同年11月和12月分別由行政院和趙永清委員（按：趙委員以後放棄國民黨籍加入民進黨）提出以「創制複決法」為名稱的提案；行政院法案的內容僅限定在縣(市)級以下地方自治團體施行創制複決，而且只限於瑣碎的地方政策議題，趙委員的版本則增加「省」級。國民黨政府害怕台灣舉行「全國性公投」威脅到其政權，所以堅持說，依照中華民國憲法規定只能實施地方性的創制複決，公民投票沒有憲法的法源。不過，新黨的郁慕明委員則於同年12月提出以公民投票法為名稱的法案；隨後國民黨籍的高育仁也提出公民投票法草案，雖未獲付委，但他的版本內容在以後參加朝野協商時納入綜合版。
公民投票法案由內政和法制委員會聯席會議於1993年12月27日開始第一次審查會，同月29日蔡、林、黃、郁、高聯名向院會再提出公民投票法草案整合版，簡化條文，以減輕被國民黨逐條杯葛壓力的困擾，但亦產生過分簡化之缺陷。因眼見國民黨存心刻意阻撓，且有以另外舉行創制複決法草案審查會打對台之勢，民進黨委員乃積極安排公投法審查議程，經1994年3月16日第四次聯席審查會後，以表決方式完成委員會的審查。
如果不是因為部份國民黨籍立委不願出席參與杯葛，民進黨就不可能如願完成一讀。再者，創制複決法草案於院會付委時因院長為了區隔兩項法案而故意裁示由法制、內政、司法三委員會審查，本來想以此擠掉公投法，卻料想不到因與公投法案審查會不同，公投法才得以單獨進行審查。
不過，國民黨黨團亦於1994年3月10日另排定議程舉行創制複決法草案第一次聯席審查會，同時國民黨中央政策會(當時的黃主文立委為執行長)則於3月11日舉行公聽會，對外發表全國性範圍的創制複決法草案，其第5、6第2項規定國旗、國號、領土之變更等排除在外。該草案內容較行政院已提版本嚴密：第1條法源規定「本法依憲法第17條及第136條制定之」，較前合理；第2條關於創制與複決之定義，研討結論為「創制、複決界定需再斟酌，可參考黃爾璇委員版本第5條創制、複決定義加以修正、釐定」；對第5、第6條排除條款結論是「民進黨認為此條文不但排除憲法的創制，亦排除國號、國旗、領土變更，恐將引起朝野爭論。---民進黨必定會有爭論」（見中國國民黨政策會編印「創制複決法草案條文評估」，1994年3月18日）。終因其黨中央反對全國性創制複決法，遂使該版本胎死腹中。其後又於1994年12月、1995年1月再舉行兩次審查會，民進黨指其與一讀會通過之公投法所規範之事項相同，勸阻其不應進行審查，因而一直停留於委員會，只通過名稱及第1條條文。
1994年6月18日公投法首度排入院會，因國民黨強烈杯葛，無法進行二讀。1995年5月好不容易再排進院會二讀審查，但僅舉行兩次會議廣泛討論後，即被國民黨團強行表決「暫緩審議」後散會。另一軌道的創制複決法草案審查會，則於1996年10月到1997年底之間二度復活，民進黨籍委員仍堅持其與一讀會通過之公投法規範事項相同，只是名稱不同，沒有必要再審，因而無法進行第2條以後的討論，遂宣布散會。迨1999年2月立法院進入第四屆，除一讀會通過之法案方可繼續審議外，創制複決法兩個法案乃成為廢案，僅留下公投法得以繼續奮鬥。
1997年7月修憲時，如果民進黨中央主其事者堅持要求將公民投票條款列入憲法增修條文之中，在國民黨企圖全力推動雙首長制和解決省長葉爾欽效應之下，或許是一次很好的機會，可惜因只將目標放在配合國民黨早日建立所謂「雙首長制」和「精省」的計畫，乃忽略了公投條款入憲的重要性。
嗣至1999年4月10日，為了紀念台灣關係法實施20周年並推動公民投票法儘速完成立法，部份民進黨立委、獨派團體以及社運界近百名人士在立法院門口展開靜座絕食活動，其中有20多名人士採無限期絕食。8天之後，經朝野協商達成共識，國民黨勉強同意將公投法排入4月20日的院會第一案討論。表面上公民投票法草案在院會階段又舊事重提，但事實上因國民黨始終不肯讓步，加之民進黨黨團會議時黨團有人輕率轉達美國反對通過公投法的詭異消息，絕食活動只好於4月20日宣布停止，這次促進公民投票法的運動遂因而挫退下來。
1999年6月，國民黨籍的趙永清委員有意改變其創制複決法草案由地方層次修正為全國性創制複決，重新提案未果；內政部（黃主文部長時期）同時也重擬全國性的創制複決法草案，行政院為此曾召開二次會議（蕭內閣時期），因相關部會對於草案內容仍有不同意見，故未能定案。
繼續多年的拖延，立法院也曾為此法案舉行多次朝野協商，民進黨委員蔡同榮、黃爾璇、林濁水、沈富雄也參加協商。曾經有一次國民黨團示意要求公投法如列入國歌、國旗、國名為公民投票標的之排除條款則可考慮接受，雖然有人軟化，但為我所堅拒。下面是民進黨有些協商代表差一點就被牽著鼻子走的協商文字，最後並未簽字。
「公民投票法草案」朝野協商版在一讀通過的公民投票法第六條第三項最前面加上「國號、國旗、領土變更、」等字（即第三項改為：「國號、國旗、領土變更、預算案、租稅法案、薪俸法案及人事案，不得作為公民投票案。」）但在本法完成立法後，應通過下列附帶決議：「基於過去使用『中華台北』、『中國台北』、『台澎金馬』等名稱，往後以『中華民國』以外之名稱參加國際組織，應不視為變更國號。」
我表示如無外國實施的經驗為參考，我們不宜以立法輕率限制國民就某項爭論問題舉行公投之權利，故建議最多只能退讓到以較嚴格的條件規定國家重大政策事項之公投，凡涉及國家象徵符號如國號、國旗、國歌等有關國家主權（其實已涉及制憲政治力的問題）之爭論問題，須經總統決定，或經行政院會議或國會決議始可進行公投。這樣較為審慎，並兼顧多數國民能夠支持的可能性，但這種意見國民黨仍不接受。國民黨一直抱著疑懼故未真正熱心參與協商，只存心阻撓，以致難以真正完成立法。
在要求制定公民投票法的奮鬥過程中，民進黨曾屢次腳踏實地推動地方自治團體進行公投，諸如1994年5月台北縣貢寮鄉公所舉行「是否贊成核四」公投、同年11月台北縣政府針對「是否贊成核四」及「罷免四位擁核立委」公投、1995年3月台北市政府舉行「是否贊成核四」公投、1998年12月台北市、宜蘭縣、台南市政府藉立委選舉機會舉行公投，台南市以「是否贊成台灣被中華人民共和國統治」公投最令人注目。但這些公投都未獲國民黨政府承認。
另外，台灣教授協會、國際文化基金會、陳隆志博士新世紀文教基金會等團體也舉行公民投票研究會或座談會，推動不遺餘力。行政院研考會也曾於1995年委託學者專案研究公民投票法，並提出「公民投票（創制複決）制度比較研究」報告（1996年1月舉行該報告初稿學者專家座談會），該報告指出公民投票與創制複決在學術上意義大同小異。我曾應邀參加上列各種社團和機關的研討會和公聽會，從正反兩種意見辯論中，益感主張台灣人須擁有公民投票之權利，不僅理論上是正確的，在政治發展過程中也是不可缺少的途徑。近數年來，一般民意調查發現民眾贊成制定公民投票法的都高居七成以上，可見民眾對公民投票權利之熱切期待，可惜國民黨都不斷阻撓公民投票法的立法。
二、黃版公民投票法的立法宗旨
我於1993年9月24日提出「公民投票法草案」，其提案宗旨如下：
公民投票制度是用來彌補議會代議制缺陷的一種較直接而民主的制度。本來議會民主制是建基於國民與國民代表同心相應的原則，始能發揮正常的功能。然而在現代政治社會，民意代表常與利益集團掛鉤，且在政黨紀律要求下，常一味屈從於黨利黨略，悖離一般國民的意志，不見得能制定出適合人民需要的法律和政策，致使議會失去國民代表機關的功能。公民投票便是這種缺點的補足制度；它與住民運動、大眾運動、人民直接選舉政治領導人等，同為「參與民主主義」的重要方式。
較嚴密的公民投票制，起源於一七八七年麻州憲法，以後擴及美國多數州憲 法，以及瑞士等國家的憲法。公民投票的對象，也由法律的制定修廢、制憲、修 憲，擴大到民族自決或重要的公共政策項目。例如法國第五共和憲法雖將其對象 規定為有關公權力組織、承認共同體協定和批准條約等法律案的決定，但經釋憲
，殆已包括「憲法性質的一切法律案」，現在其公民投票已成為與國會並用行使國民主權的兩項途徑。採不成文憲法的英國，則亦於一九七五年，為決定是否留在歐洲共同市場而制定公民投票法。二次大戰後，不僅制憲和修憲案須提交公民複決，幾已成為各國之通例；近幾年來，除了一些國家以公民投票決定新憲法外，如智利據以決定軍政提名者是否應擔任八年元首，匈牙利以它表決總統改為人民直選，波蘭耶爾契斯基政權也用它探求人民是否同意由其執政黨主導改革，歐洲共同體會員國如法國、丹麥針對馬斯垂克條約舉行公民投票，蘇聯附庸國紛紛藉公民投票結果宣布獨立。這些都是表現直接民權之具體例證。可見公民投票已普遍應用於各國。
早在第二次世界大戰後，國民黨政府即為蒙古是否獨立舉行公民投票。一九九０(民國七十九)年六月底，李登輝總統召開國是會議，徵求對憲政制度的改革意見，當時在野改革聯盟主張制憲(或基本法)者，都認為須先選舉制憲代表研擬新憲法或基本法草案，交付公民投票複決。他們認為採修憲方式，靠國民大會修憲，實無法通過較徹底變革的修憲案，故主張應透過最具公信力和最具直接民意的公民投票做最後裁定，始有可能產生高度正當性的憲法。又較憲政改革更低層次的重大爭議性公共政策的取捨，亦於同年五月初由後勁居民對五輕設廠舉行公民投票首度實現。由此可見公民投票的潮流已澎湃起來，政府不應加以遏阻。過去政府怠於立法，現在急謀補救並不為晚。
依據中華民國憲法之規定，第二條:「主權屬於國民全體」，第十七條:「人民有選舉、罷免、創制、複決之權」，第一百二十三條：「縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權」，第一百三十六條：「創制、複決兩權之行使，以法律定之」。據此以觀，立憲精神係肯定公民投票之直接民權，殆無疑義。然中華民國憲法卻又創設出五權體制與代行民意的所謂政權機關－國民大會，人民的直接參政權因而遭受肢解；蓋憲法第二十七條規定，國民大會關於創制、複決兩權，除修改憲法、複決立法院所提憲法修正案外，須俟全國有半數之縣、市曾經行使創制、複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。此項規定，被國民黨政府用於解釋為國民大會的存在已抽離了人民全國性的之創制、複決二權，使人民針對憲法的變動已毫無置喙的餘地，尤其在長期中、台分隔，統一已遙遙無期之下，所謂「俟全國有半數之縣、市曾經行使創制、複決兩項政權」之條件，除非以實際有效統治空間為範圍，否則國民大會殊無可能擁有該兩權。反對制定公民投票法者，一面抨擊主張制定公民投票法者旨在擬以公民投票推動台灣獨立建國，一面常強調制定公民投票法無法源依據；其實中華民國憲法規定的創制和複決權，便是公民投票，而其第二十七條「創制、複決兩權行使辦法」，僅為現行國民大會代表本身行使職權之規定，根本不影響人民創制、複決二權之行使；又其第十七條屬於第二章「人民之權利義務」、第一百三十六條屬於第十二章「選舉、罷免、創制、複決」,乃係整體規範，這便是法源所在。
關於創制、複決權之行使，依憲法第一百三十六條規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之」。然該法律從憲法施行迄今遲未制定，以致數十年來，人民創制、複決權之行使，形成空白狀態，立法機關實難推卸怠惰立法之責。為儘早體現直接民權制度計，爰特提出本法，以之為中央及地方國民行使各層次公民投票之依據。
本法包括創制投票、複決投票及一般政策之公民投票。創制權 (initiative)在歐美各國，乃指公民主動以一定人數之連署，提出並投票決定制定新法律、增修法律或憲法案，廣義之創制權也涵蓋對既存法律之廢止案。而複決(referendum)乃指公民對經修憲、制憲或立法機關通過之憲法或法律案，或經立法機關否決之法律案，有依公民投票決定其應否成立之權。此外，對其他非關憲、法律之事項，凡涉及國家主權、領土，或爭議難決之政策，公民皆有得提案並以投票決定其成立與否之權利。（見立法院第二屆第二會期第一次會議紀錄，1993年9月24日）
三、初期審議公投法的辯論（摘錄作者發言部份）
1.公投可以補救代議制缺陷，弭平衝突，台灣適合舉行公投。
黃委員爾璇：公民投票制度之所以有其必要，就是因為代議制度發生嚴重弊病。此弊病不只是台灣，而是任何民主國家的代議制度都發生問題。主要原因為：(1)民意代表因為選舉的關係常與金權結合，充當利益團體的代言人而非百姓代言人；(2)在政黨政治下，許多代議制民意代表所代表的並非真正的民意，而是代表其黨意。在此情形下，民主政治必須另外尋求一個途徑，以公民投票彌補代議政治之不足及缺陷。換言之，兩種軌道並行，才是最完美的民主政治。
黃委員爾璇：公民投票是現代人類對政治的重要發明。在選舉時，很多人競爭、搶奪職位，為了防止引起社會動盪不安及流血事件，所以要建立選舉制度。對政策的爭議，假如沒有一套制度來擺平，或是在擺平的過程中議會也無法發揮其功能，唯一補救的方法就是公民投票。公民投票是消弭社會紛爭最好的制度和發明。(以上見立法院第二屆第二會期法制、內政委員會併案審查「公民投票法草案」第二次聯席會議記錄，1993年12月29日)
黃委員爾璇：有人認為公民投票完全是體制外的，這是錯誤的看法；事實上公民投票也有體制內的，比方說複決憲法修正案的強制複決就是體制內的，是由憲法規定的；而且創制出來的最後條文也是要經由總統或地方首長公布，都是體制內的。
洪委員濬哲：有人說公民投票是為了避免流血革命，您對這種說法有何看法？
黃委員爾璇：以公民投票來解決嚴重的全國性紛爭，確實可以避免流血革命。
洪委員濬哲：但公民投票是不是完全產生後遺症？又是否適合我國國情？
黃委員爾璇：非常適合，因為台灣小國寡民，選舉制度也行之有年，且國民知識水準相當高，尤其是從戰後至今，因為國共內爭，雖說長期的戒嚴統治已逐步開放，但百姓對此一尚未完全開放的體制仍不十分滿意，國家定位也還不清楚，所以非常需要全國性的公民投票來解決這些紛爭。如果這些問題不解決，將來可能會發生更大的亂子！
洪委員濬哲：以您政治學專家的立場來看，一個國家的國民應該經過多少年的歷練，才適合進行公民投票？
黃委員爾璇：根據選民的投票行為和民意測驗的結果，皆反應出現在就可以進行公民投票了。
洪委員濬哲：您認為這樣不會使國家安全產生危機嗎？
黃委員爾璇：非但不會造成危機，反而會對社會有安定作用。本席在大學是教政治社會學的，非常清楚制度化的方法對於解決政治衝突是相當重要的。
洪委員濬哲：根據您所提版本的精神，目前有哪些項目是適合進行公民投票的。
黃委員爾璇：本席所提版本是在蒐集、比較各國相關制度後擬定的。各國進行公民投票的項目多寡不一，其中對於憲法條文之創制的例子較少，地方自治團體的公民投票則相當普遍，至於憲法和法律的複決則幾乎已成法理學上的通則。(見仝上會議記錄)
2.公民投票如被當成台灣獨立的手段也應順其自然。
黃委員爾璇：對於以為公民投票是作為台灣實現獨立、更改國號的手段的說法，本席必須說明，當本席在擬訂公民投票法時，是認為基於台灣的民主社會，若要正常的給予百姓全盤、完整的民主及涉及由百姓決定某種方向的問題，必須有一制度供百姓決定自己的選擇。無論百姓將來決定是統或是獨，我們在審查法案時可不必考慮那麼多。無論涉及地方性或全國性事務，此法案主要是授予百姓充分的選擇權。身為國會議員，不應看到法案便疑神疑鬼，懷疑提案者有何陰謀；即使某一法案含有社會關聯性也無可厚非，只要法案基於給予百姓充分選擇的權利，便不須顧慮將來執行因應的問題。(見仝上會議記錄)
黃委員爾璇：現在台灣有許多人主張獨立建國，且已有逐漸增多的趨勢。若不是過去國民黨政府的壓抑及各種意識形態的灌輸，相信比例會更高。台灣人主張獨立建國與外國干預完全無關，台灣人之所以要求獨立建國，最主要因素是，從馬關條約迄今，在國際法上台灣的確不屬於中華人民共和國的領土，戰後兩邊已分為不同政府、不同憲法及領域，主權都是獨立的。在此情形下，民進黨及其他主張台灣獨立的人士，只是想對台灣「正名」而已；不像國民黨掛羊頭賣狗肉，一方面不讓中共併吞台灣，另一方面又主張一個中國，最近更主張階段性兩個中國論。(見仝上會議記錄)
3.駁國民黨部長對創制複決法的看法。
黃委員爾璇：行政院版本的「創制複決法」問題重重，沒有採納的價值，本席舉幾點來說明：
在吳部長的報告第一頁第四行中說：「因此在地方自治法律未制定前，創制、複決兩權行使之法律，自無從據以擬訂，惟為因應地方制度法制化之推動，本部早於七十九年五月即函請外交部轉請駐外機關代為蒐集外國創制複決法有關立法例，先後蒐集美國、德國、瑞士、荷蘭、奧地利、南非、菲律賓等國立法例，予以翻譯彙編。」好像是說「地方自治法」法制化後才能制訂「創制複決法」。本席覺得創制複決在全國與地方的層次上是不同的，因此不必要等到「地方自治法」訂定後才有「創制複決法」。在法體系上名詞既是「創制複決法」，上面是中央還是全國的？上面沒有帽子就是要實施於全國。法體系中可能有幾個方式，第一種方式是祇有中央沒有地方性；第二種方式是祇有地方沒有中央；第三種方式是中央與地方合在一起，行政院的版本顯然是採取祇有地方而否定全國性。國民黨對「公民投票法」的態度演變到現在，吳部長應了解實際上是矛盾百出而且互相抵制的，譬如最早是說沒有憲法的法源，因此硬推為全國性者應由國民大會來制訂辦法，之後又參採憲法縣自治的條文來制訂縣的創制複決法，嗣又出現是否要省級的問題。國民黨陣營中也出現了自相矛盾的看法，行政院版本說不可有省級，因為沒有法源基礎，但趙委員卻認為省級可以；行政院版本中說全國性的不可以，但黃委員主文的版本又是具全國性的。國民黨本身的自相矛盾、互相抵銷，證明民進黨的見解是對的。所謂公民投票包括創制、複決，有全國性也有地方性的，至於先實施中央或地方，則是政治力的問題而不是法源的問題，請行政院不要過分的強辯，請問部長看法如何？
吳部長伯雄：行政院在審查「創制複決法」時，連院長特別指定丘政務委員宏達及蘇永欽教授等來研究，行政院此次提出的主要是地方的創制複決，因為他們認為憲法第二十七條規定創制、複決兩權是全國有半數的縣市管理行使創制、複決兩項政權時由國民大會制訂辦法並行使之，早上葉委員耀鵬也認為縣市行使創制複決後國民大會一定會訂辦法來行使國民大會的全國性創制、複決。
黃委員爾璇：針對你的說法，本席提出另一個角度的解釋，你剛提到丘宏達先生等幾位學術界有名的教授，我們知道行政院版本出爐前會有學者、專家、官員一起來商討，但最近一、二年來，我們看到行政院版本的法案往往很保守、落後，很擔心在過程中是否專精有不適當之處，因為學者也有是否專精的問題，譬如唸國際法、海洋法的人不見得懂得公民投票法，甚至一位政治學者也不見得熟悉公民投票這一領域。本席明天打算提案請行政院送法案到立法院時要附帶最後幾次該法案研議的紀錄與參加學者的名單，讓我們了解有那幾位是負責任的，或有那幾位是不負責任的學者，如此就會有制衡的作用。至於你剛才說的全國性公民投票，好像是要由國民大會另外制訂辦法。你應曉得憲法第二十七條是規定國民大會的職權，而第一百二十三條則是規定縣自治的事項。國民大會制訂創制複決辦法後可否依據憲法第136條制定全國性創制複決法？老百姓對於國大的修憲案能否再複決？國民大會是否已替老百姓複決？一般國民能否再複決？還有，省民對省自治法規有無複決權呢？因為憲法沒有規定省級，按照這樣的解釋是不是不行呢？依憲法第一百三十六條的規定來看，創制複決除國民大會所行使的職權之外，也授權以法律定之，只要立法院制定創制複決法，全國老百姓對各級自治法規應該擁有創制、複決之權才對。至於第二十七條，本席提醒大家注意這一段話：「起草憲法者既不預期具有此項權利，又不能不使其名義上具有此項權利，乃採無限期拖延辦法，賦予苛刻之條件，可見憲法主稿人對於國民大會之行使二權，似乎根木沒有誠意，所以才以第二十七條來敷衍他們。」據此，我們不要再以第二十七條條文來說全國性創制複決一定要由國民大會來制定辦法。上述幾點，請內政部參考。
就行政院草案第二條來看，其對創制複決的定義完全錯誤，主要原因在於所引用的孫中山先生民權主義第六講對創制、複決的詮釋係錯誤的界定。其實「訂定地方民意機關未訂定之法規、規章、規約」並非創制；所謂的創制應該是指議會不願意訂定的或所訂定的不為大家滿意時，方需要創制。至於複決，也不是「人民依本法的程序修正或廢止地方民意機關訂定之法規」；所謂複決，應是議會按照立法程序訂定或修正的法律，公布前，老百姓如認為不妥當，即可複決；有的是法律強制性的規定必須經過複決的程序才有效，有時則是議會和行政單位發生爭論，由行政或議會決定將它交給百姓複決，藉此增加法律的正當性，這才是複決。行政院原草案定義既然錯誤，以下條文均會發生問題。
吳部長伯雄：本案在審查過程中，法理方面各有不同的看法，我們不能說誰的意見對，誰的意見錯。但就憲法結構而言，儘管行政院提出這個草案，但我們也不排斥經過大法官會議釋憲的過程，或是在修憲過程中，讓大家就公民投票有無法源，全國性的創制複決可否由公民來投票等問題，均應予以釐清。目前的情況是各說各話的局面，例如公民投票法於內政委員會審查時，就有十數位委員表示這是違憲的。現在在場的人員中，誰也沒辦法解釋憲法。這些問題可否留待修憲過程中再做一個比較明確化的討論或是由大法官會議來解釋?
黃委員爾璇：吳部長剛才提到公民投票法於審查會審查時，曾有多位委員表示違憲，其實這都是執政黨委員說的，都是配合執政黨中央的說法，如今他們都已不再強調這一點。(見立法院第二屆第三會期內政、法制、司法委員會併案審查「創制複決法草案」第一次聯席會議記錄，1994年3月10日)
4.公民投票法源依據無問題
黃委員爾璇：本席認為第一條根本毋需作法源之規定。長久以來，本院通過法律，愈是有爭議而不具信心者，似乎都要寫上根據憲法第幾條之規定，這種情形在國外十分罕見。其實我們若認為中華民國憲法是一部符合民主憲政主義的現代憲法，那麼只要依據憲法精神為制定法律的法源即可，根本不必在條文中明白的寫出根據憲法第幾條。就以本席所提之公民投票法來說，並未明定是根據憲法第幾條而來，因為公民投票符合憲政主義進步國家的作為，無論其憲法條文有無明定可以公民投票，這些國家還是照樣施行公投。各位可以參閱桂冠書局出版之「成文憲法的比較研究」一書，根據其統計，憲法條文中明定公民投票者佔5.6%；明定公民複決者佔35.9%；兩者皆未規定而照樣實施公投者則佔多數，可見本法第一條明定憲法法源並無意義。本席所提之公民投票法第一條規定：「為貫徹憲法規定主權在民之精神，彌補代議政治之不足，規範公民投票以落實人民直接參與政治之權利，制定本法」。
現今制定公民投票法是否應經大法官會議解釋？事實上，公民投票法的版本除由民進黨提出者外，目前已完成一讀審查的公民投票法乃是朝野協商整合的版本，程序委員會現已準備排入院會議程。可是執政黨一再堅持採創制複決法名稱，並且認為公民投票法有違憲之嫌，應聲請大法官會議解釋。其實公民投票法比創制複決法名詞含義較廣泛，學術意義沒有什麼不同，在立法院審議過程中，應無所謂釋憲的問題，以後如果制定的內容有問題，才須就其內容探討是否違憲。因此，國民黨不應在此時執意就公民投票法聲請大法官會議解釋。(見立法院第二屆第四會期內政、法制、司法委員會併案審查「創制複決法草案」第三次聯席會議記錄，1995年1月4日)
黃委員爾璇：現在所實施的代議民主政治為間接的代議制，世界的政治思潮自六O年代開始重現直接參與的民主主義，代議民主政治所呈現的缺點，是靠直接參與的民主主義及住民運動加以補充的。公民投票是參與民主主義中很好的方法，可補代議制度的不足。
現在的議會政治，由於政黨的運作，常常站在黨利黨略的立場制定法案，甚至有些代議士，基於個人的利益，接受壓力團體的包圍，所以很難制定真正為人民謀福利的法案。基於這個因素，各國乃紛紛重視「公民投票法」，戰後有很多國家在地方層次上實施得非常頻繁，當然假如國家認同沒有面臨重大危機時，其公民投票就不須在全國議題上運作。但是我國舉凡國家認同、國號、領土及國家的方向等在在都發生爭議，所以應有公民投票法來解決這些紛爭，公民投票可以解決國家重大政策爭議問題，是平撫社會紛爭很好的方法。國民黨一再反對公民投票，藉口公民投票不等於創制複決，而且認為創制複決是國民大會的權限，不是立法院應制定的法律。其實憲法第三章第廿七條是規定國民大會職權，第十一章第一百廿三條關於縣自治事項的創制複決是屬於地方自治的事項，這二者和全面性公民投票法制不相矛盾。因為第十二章第一百卅六條規定創制複決兩權之行使以法律定之，所以立法院有權來制定創制複決法；又所謂創制(intiative)、複決(referendum)其實都包括在公民投票的概念裡，因此如果我們通過公民投票法不但不違憲，而且是這個時代很需要的重要法制，希望在二讀會趕快通過。(見立法院第二屆第五會期第十八次會議公民投票法草案併案審查院會記錄，1995年5月2日)
5.評國民黨版創制複決法提案的不當
黃委員爾璇：公民投票法與創制複決法是性質相同的法案，公民投票法經過朝野提案，大家共同商討出一個綜合版本，目前已在二讀會審議中，但執政黨害怕通過，想盡辦法加以阻撓，遂被擱置在二讀會。國民黨阻撓公民投票法的另一個方法是於一讀會討論時，行政院送來「創制複決法草案」，用意顯然在干擾公民投票法的制定。趙委員也提出創制複決法草案，其最大不同處是將省級列入，名稱仍採用行政院版名稱。行政院提出創制複決法草案主要的理由是認為憲法條文中只有創制複決，而沒有公民投票的規定，因此公民投票法於憲法無據，這是強辯，試問立法院所通過的法律名稱是否都須見於憲法之中？這是非常奇怪的理由。其實依憲法第十七條規定，人民有選舉、罷免、創制及複決之權，第一百三十六條規定，創制、複決兩權之行使，以法律定之，根據這兩條條文即可制訂公民投票法，何況創制複決即等同於國民投票、公民投票，道理非常清楚。國民黨認為依據憲法第二十七條規定只有國民大會才有創制複決權，其實這個條文是指國民大會內部如何行使創制複決，可依第二十七條制訂辦法，這是另外一回事，完全不衝突。此外，憲法第一百二十三條所規定之縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權，這是地方自治，也不會產生衝突。因此，本席認為應制訂一部全國性的公民投票法，二讀會的版本應儘速通過，才是正確的做法。
據上所述，若今天通過趙委員所提之創制複決法草案，必會引起很大爭論，國民黨也不會同意。依省縣自治法及直轄市自治法二部法律規定，人民有創制複決之權，立法院可不必制訂地方性的創制複決法。以日本為例，其地方團體的議會可直接制定公民投票條例，不必由國會制定。當然立法院也可制定地方自治團體公民投票通則，以作為地方各級議會制定公民投票條例之依據，總而言之，本席認為創制複決法草案不要再審查下去。
此外，此法案尚有另一問題，行政院版本並沒有省級，而趙委員的版本增加「省」級以台灣之幅員進行公民投票，大家雖認為趙委員所提版本較為進步，但目前形勢似乎有改變，省級可能快要廢除，一旦廢省，則原本好意將省納入創制複決法，將來恐會造成行政部門和立法院的負擔和困擾，因此，本席認為應予暫緩。國民黨擔心實施公投，以致做出奇奇怪怪的理由，曲解憲法，等同污辱憲法。本席認為隨著年代的推進，想法也應跟進，於今審查本案，實與三、四年前不同，希望各位同仁參考本席的建議。(見立法院第三屆第二會期內政、法制、司法委員會併案審查「創制複決法草案」第四次聯席會議記錄，1996年10月16日)
6.關於「創制複決」與「公民投票」名稱之辯論
黃委員爾璇：關於公民投票和創制複決的名稱問題，依據東海大學地方自治研究中心的研究，認為兩個名詞幾乎是同義詞，研考會所委託之研究，其書名是「公民投票(創制複決)……」，表示他們都承認二者在概念上和制度上一樣，不易分別，在學術上這兩個名詞大同小異。外國對公民投票多使用「referendum」一辭，日本翻譯為「國民投票」或「公民投票」；創制複決之「複決」英文名稱「referendum」一般翻譯成「國民投票」或「公民投票」者居多。比方說，不久前聯合國欲協調東帝汶獨立運動進行公民投票，其書面報告即是使用「referendum」一辭，過去相關的研究報告還有很多。又瑞士對於該國是否要加入聯合國此一關係國家動向的重大議題所進行的投票亦使用「referendum」一辭，大家也將之翻譯為公民投票。可見本院二讀會已有公民投票法等待審議，現在又要審查創制複決法草案，兩部僅僅中文名稱不同，這是非常糟糕的現象。(見立法院第三屆第四會期內政、法制、司法委員會併案審查「創制複決法草案」第五次聯席會議記錄，1997年12月15日)
7.委員會係依法定程序審查通過公投法一讀會
黃委員爾璇：國民黨要是在一讀會有意見的話，有二個處理方法，一為在院會另外提出一個相同名稱的法案付委併案審查，然後參加協商，但是顯然國民黨不這樣做，另一方法是在進行逐條討論時，提出對其他提案者協商版的修正案，針對每一條逐條修正，這樣才是合理合法，但是國民黨不打算這樣做。早上國民黨的委員跟本席說，請民進黨不要用多數暴力，本席告訴他所謂「多數暴力」要有一個前提，就是該黨在委員會或院會占有多數席位，然後動員表決而不尊重少數意見，這才是多數暴力。但是今天早上發生在本委員會的情況是不一樣的，國民黨顯然具有優勢的席位，但因出席不好，就認為出席率高的民進黨是多數暴力，這是不對的。國民黨占有多數席位，但是出席率太低，是因為國民黨籍的委員暗中支持在野的協商版，而不聽其黨中央的指揮，所以才會有那麼多人缺席，本席認為應該以此角度來解釋，說在野黨為多數暴力是說不通的。（見立法院第二屆第三會期內政、法制二委員會併案審查「公民投票法草案」第四次聯席會議，1994年3月16日）
黃委員爾璇：公民投票法在委員會進行逐條討論時，國民黨的出席率不佳，事實上，國民黨在那兩個委員會的委員人數比在野黨還多，但他們怠忽職守，又有人暗助民進黨，高委員育仁曾參加協商同樣名稱的公民投票法草案，讓我們完成整合版的道理很清楚，國民黨在一讀會時眼看其人數不夠，杯葛不成，就宣佈退席。民國八十三年三月十六日，整合版之「公民投票法」通過一讀會，而於同年六月十八日送至院會二讀時，再度受到國民黨的杯葛。(見立法院第三屆第四會期內政、法制、司法委員會併案審查「創制複決法草案」第五次聯席會議記錄，1997年12月15日)
8.關於地方自治團體實施公投的問題
黃委員爾璇：現行「省縣自治法」第十條的創制複決條款是本席於省縣自治法聯席會提出修正動議的，內政部民政司司長指其係違憲，本席在此作說明。根據憲法第一百三十六條的規定，創制複決權的行使以「法律」定之，公民投票法或創制複決法是法律，「省縣自治法」也是法律，「省縣自治法」第十條修正為有關省縣自治事項，由地方、自治團體訂定自治法規，省縣議會就有權制定創制複決的規章，並不違憲。日本的憲法並沒有規定公民投票要以法律定之，但日本憲法第九十五條規定，涉及地方自治團體權限的特別法，要先經該公共團體住民投票，過半數通過才可由國會制定法律。根據日本地方自治法第十二條，各地方自治團體議會有條例制定權，各地方議會就據此制定了住民投票的條例，他們地方譏會制定的法律叫「條例」，我們雖然有「中央法規標準法」的規範，但只適用於中央，並無有關地方制定條例規章的規定，這是我們很大的缺點！有人說各縣市若自行訂定自治規章，會很混亂，這種說法不對，地方自治事務本來就是因地制宜，各地對公民投票的需要不一樣，各縣市可按照老百姓的民主意識和所遭遇到的問題，由議會制定創制複決權的單行法規，怎會有混亂之慮？國民黨執政長達五十年卻尚未制定創制複決法才是有違憲之嫌！(見立法院第三屆第四會期內政、法制、司法委員會併案審查「創制複決法草案」第五次聯席會議記錄，1997年12月15日)
9 .最後的呼籲
黃委員爾璇：首先要向為了促進公民投票立法而在立法院門口絕食的同志、同仁、社會賢達、名望之士表達祟高的敬意。他們以自苦、可能會犧牲自己健康和生命以及最和平的方式來推動公民投票立法，立法院應很誠意予以回應，尤其是國民黨更應如此。我們也希望新黨不要再從中阻撓、反對。
早在立法院第二屆第二會期，三位民進黨籍的委員即提出「公民投票法草案」；相對的，有一位國民黨籍立委提出「創制複決法草案」，行政院隨之提出「創制複決法草案」，國民黨的目的在於阻撓「公民投票法」的通過。
關於影響國家安全的問題，本席必須特別強調，公民投票是在國家面臨紛爭不斷時用以解決和排除紛爭之一種最佳、最和平的手段。國民黨一再強調統獨之爭是一個問題，但是，如果公民投票的問卷是「是否贊同台灣由中華人民共和國統治？」、「是否贊同被中華人民共和國併吞？」、「是否贊同以台灣名義進入聯合國？」、「台灣的駐外代表處是否改稱為台灣駐某國代表處?」等，改採此方式，反而可以展示台灣國民一體的意識，使台灣在國際社會上受到尊重，並防止中共的輕舉妄動，反而有益於國家安全。
本席在此建議，今天院會的決議應在國民黨團提出的「本案另定期討論」後，再加上一句「繼續列入院會議程，繼續進行朝野協商及討論」，則更為周廷，以免扼殺法案立法的機會。近五年來的世界政治學者都認為：在第一次世界大戰之後，由於民族自決的風潮，公民投票很盛行；在第二次世界大戰後，由於新興國家紛紛獨立，因此公民投票也很盛行；嗣於蘇聯瓦解之後，在九O年代公民投票又盛行起來。他們也認為，在進入二十一世紀之後，公民投票仍然是補足議會政治和政黨政治弊病的一種補充機制，因此本席希望大家能夠支持公民投票立法，最好也支持其入憲。(立法院第四屆第一會期院會審查公民投票法草案會議紀錄，1999年4月20日，為院會最後一次討論之發言)
四、民進黨第一次執政完成公投立法
2000年政黨輪替後，民進黨政府的內政部於2001年2月2日舉行公聽會，有意重新檢討修正提出行政院版的創制複決法草案。新草案將法律之創制限於原則之創制，對於公投排除條款則避開有關國旗、國歌、國號是否排除的規定。其另一特點是列入有關公共設施之重大政策複決權，以保障所在地居民之權益。我出席該會，表示民進黨政府內政部不應忽略停留在立法院二讀會經民進黨奮鬥多年、尚待審議的公民投票法草案，而且內政部新版創制複決法已無對國號、國旗、國歌排除條款但其官員何以一再放言有排除條款？不過因當時民進黨政府已陷入在野聯盟強烈杯葛，一切政治性法律之立法工作很難進行，故於公聽會徵詢意見後，未再積極推動，至年底仍未見提出。2002年1月作者未連任立委，已不能過問立法事宜。
公投法經數年被國民黨阻撓波折擱置之後，延至2003年11月，在陳總統迫切推動下才完成立法；然而遺憾的是，在朝小也大處境下，僅是通過一部備受質疑的所謂「鳥籠公投法」。（其詳情及發展待續）
沒有留言:
張貼留言