「全民國防」的認知與實踐建言---聽取參謀總長湯曜明就國軍支援九二一震災報告後提出

聽取參謀總長湯曜明就國軍支援九二一震災報告後提出「全民國防」的認知與實踐建言


單位：立法院國防委員會

時間：1999年11月10日星期三

地點：第十一會議室

九二一大地震發生後，位於災區附近的駐防部隊隨即投入救援工作，展

現高度的動員效率，僅就因應災變的反應能力而言，固然值得肯定，惟若從

較嚴謹的角度檢驗此次國軍投入救災的整體表現，其實還有很多未盡人意之

處，甚至從動員系統的效率、軍方救災能力，以及「全民國防」的角度觀之

，都可以發現未來不論遭遇重大天然災害或外來武力侵略，我國的軍事應變

能力和民間動員體制仍可能在瞬間陷入慌亂狀態，在在顯示亟須儘早建構一

套穩固的防衛系統，始能有效因應任何突如其來的變局。以下，本席擬針對

國軍在此次震災中的應變能力和建構全民防衛等問題提出幾點看法就教於湯

總長。

一、現代化部隊應兼具國土防衛和災難防護的機能

歷來我國部隊皆將重點置於防止外來的武力侵略，從而國軍各業參謀從

參一到參四，乃至政戰部門，其職掌均與軍事事務息息相關，當然部隊訓練

亦以此為要項。然而觀諸先進國家之國防政策，除了傳統的常規軍事任務外

，亦將大型災害的防救工作列為國防政策之一，例如日本「自衛隊法」即將

「災害派遣」明定於軍事行動之中，以示其重要性，但行政院所提的「國防

法」卻疏漏此一重要任務，顯見政府對於國防政策的思維仍然存有盲點。

二、各級部隊應增列災害防救的訓練課目

國軍在九二一震災中的表現普獲各界好評，民調也證實國軍深獲國人肯

定，至於軍方也將這次救災行動視為驗收部隊訓練成果的機會，本席當然無

意否定國軍投入救災工作的努力，不過根據事實加以分析，投入救災的部隊

由於缺乏災難防護和緊急援助(Emergency Assistance)等訓練，從而對於掌

握黃金時段的救人工作無法發揮實質作用，以致空有大批兵員卻只能運用在

災後拆除危樓和清除瓦礫等工作，殊為可惜。甚至地震發生當時有多處災區

對外交通和通訊完全斷絕，災區附近的部隊若能妥善運用現有的通訊裝備如

AN/PRC77等器材，迅速派遣通信兵進入災區，即可在夜晚不利直昇機飛行、

偵察的情況下，立即將災情傳遞出來，然而軍方卻未能善用，致使東勢、石

岡和中橫等地之慘重災情竟延遲數日始為外界所悉。對此，本席相信國軍並

非沒有能力，而是缺乏災害防救訓練所致，因此軍方若有意藉這次震災驗收

部隊訓練績效，亦應將通訊能力之缺失列入評估，始能正確測知遭遇敵人佔

領部份地區時的通訊反應效率。

三、後備軍人亦應列入災害派遣之動員對象

依據「兵役法」第三十八條後備軍人召集之種類，後備軍人之召集區分

為「動員召集」(戰時或非常事變依作戰需要實施)、「臨時召集」 (人員補

充)、「教育召集」(依軍事需要於訓練或演習時實施)、「勤務召集」(戰時

或非常事變時輔助戰時勤務或地方自衛防空) 和「點閱召集」(點驗或校閱)

，衡諸目前動員業務實施情形，其中「點閱召集」僅具點名性質，真正具有

軍事教育功能的「教育召集」則流於形式，無法達到因應緊急動員之目標。

尤其，歷來後備軍人的召集工作不僅虛應故事，甚至往往在選舉前召集後備

軍人，暗示投票對象，淪為執政黨的政治工具，徒然招惹後備軍人的反感。

本席認為，未來不論是面對台海保衛戰或大型災害救援工作，政府都應該強

化後備軍人的動員機制，尤其政府應改變對「動員」(mobilization)後備軍

人的舊思維，將之窄化為投入戰爭的準備動作，因為動員除了軍事功能以外

，還有災害防護功能，例如美國各州的國民兵就經常舉辦動員召集訓練，其

任務就涵蓋支援正規軍作戰和緊急救難，因此，本席認為政府應正視運用後

備軍人投入救災的效能，將之納為災害管理體系的一部份，國防部並應就災

害類型、規模、等級和影響範圍等事項釐定防救演練計畫，以作為未來發生

大型天然災害時，政府是否動員後備軍人的依據。

四、從震災看「全民國防」的能量

這次全國民眾自發性投入救災工作的熱誠與效率廣受外國矚目，尤其慈

濟功德會有組織、高效率投入救災的作法更讓政府的救災能力瞠乎其後，顯

見台灣民眾已具備因應重大緊急危難的心理準備和支援能力。從防範外來侵

略的角度來說，政府若能善用這股民間力量，當可在武力防衛系統之外，增

加威懾敵人進犯的效用，使潛在的進攻者評估必須付出慘痛代價的情況下減

少軍事冒險的可能性，因此「全民國防」實可和武力防衛共同視為國防的一

體兩面，交互運用。所謂的「全民國防」可以從兩個面向加以考察，茲分述

如後:

(一)傳統的「民防」

第二次世界大戰期間，日本曾經在台灣建立相當有系統的民防體系，當

時殖民政府在全台各地建立民防組織，各級學校亦定期舉行民防訓練，一旦

遭遇美軍轟炸，當地人民即迅速進入防空洞或掩體，民防人員則立刻待命準

備進行消防和救護工作，當時殖民政府之用意固然具有反制盟軍之軍事目的

，但台灣在面臨中共威脅的情況下，其民防系統仍有值得政府借鏡之處。再

以瑞士為例，瑞士的民防體系堪稱各國表率，該國的民兵制度與民防工作互

為表裏，一旦遭遇外力入侵，便能迅速動員民兵進行抵抗，尤其該國構築的

防護工事更能容納全國人民，在一九九0年以前 ，每位瑞士國民已擁有一個

防護位置，其防護設施具有防範核生化武器攻擊的功能，並可承受數倍於一

般工事的衝擊力與壓力，內部更儲存空調、照明、烹調等所需之發電設備和

燃油，以及抽水、儲水裝置，以避免遭遇核子攻擊時發生慘重傷亡，這些作

法都值得我國效法，但令人遺憾的是，政府在這方面的措施卻幾近於零。

民防系統除了具有戰時支援軍事防衛的機能外，平時的重點應在於防護

、避難和救災，但我國在這方面的組織工作卻相當薄弱，亟須檢討改進。例

如最近日本茨城縣發生輻射外洩事件，當地民眾隨即配合政府進行疏散與掩

蔽，直到政府宣布安全無虞為止，反觀台灣，每次發生輻射外洩事件時，政

府不但沒有實施疏散，連民間也缺乏自我防護意識，未來如果爆發嚴重核安

事故，民眾必然陷入空前的慌亂。

(二)群眾性防衛

有別於常規作戰之防禦系統，群眾性防衛係指「以民眾為基礎的國防」

(CIVILIAN-BASED DEFENSE，CBD) ，這是發展心理、社會、政治和經濟的武

器系統，又稱為「防禦性國防」、「非進攻性國防」或「非挑釁性國防」。

「群眾性防衛」是美國國防思想家吉恩．夏普(GENE SHARP)所提出來的戰略

思想，他著眼於「以非暴力和不合作來違抗侵略者」，其含義係指由全體住

民及其組織機構，在經過事先準備、計畫和訓練的基礎上展開的防衛。傳統

的軍事防衛和民防均將防衛重點置於防備外來侵略，然而對於部份領域被侵

佔後的防衛作為往往欠缺思考，例如金門或馬祖等外島如果被中共侵佔時，

佔領區的民眾究應採取何種作為，過去一直沒有被納入國防政策的思考範圍

之中。

基本上，群眾性防衛所採取的抵抗手段並沒有具體範圍，觀諸外國經驗

，大致包括癱瘓交通系統、怠工或罷工、經濟抵制、政治不合作、發行地下

刊物、公務員不合作、學生示威、大規模集體辭職等不一而足，其作用可能

導致侵略國內部產生意見紛歧、在國際上付出外交或經濟代價，或者在侵略

者的部隊間誘發不滿情緒、延遲侵略者的軍事行動等，例如第二次世界大戰

期間，荷蘭流亡政府曾號召荷蘭鐵路工人於一九四四年開始全面罷工，以配

合盟軍反攻歐洲，即屬於群眾性防衛的作法。

本席認為，群眾性防衛的觀念對於面臨中共軍事威脅的我國而言極為重

要，但政府卻忽略此一支援軍事防衛的重要環節，相當可惜，尤其台灣民眾

在九二一大地震中展現出來的熱誠，益發顯示政府實應統合這股民力，宣揚

群眾性防衛的理念並施以有組織之訓練，如此一來，不但可以提昇國人的憂

患意識，更可作為軍事防衛系統的強大後盾。