一九九九年十一月二日
黃爾璇 委員
主席、蕭院長、各位列席官員、各位委員
九二一大地震引起嚴重災害，也震出政府防災、救災及災後重建行政的諸多問題，現在已由急救、撫助、漸漸進入安置重建的階段，
府應該趁此機會，從重建防災救災及重建行政著手，當作改造政府的第一步。最近總質詢，各位委員提出各種寶貴的批評和建議，無非希望督促政府救援重建工作能做得更好，以儘快減少災民的苦痛，彌補家毀人亡的損失，使災區人民生活和社會體系早日恢復正常。本席希望政府應立即做亡羊補牢的工作，切實檢討過去疏忽建立防災救災法制和緊急救災行政體系，未能準備應有的防災救災器具設備，未嚴格監控公共工程及建築物品質造成的禍害。本席擬針對這些決策形成過程及執行錯誤的責任問題及改進方向，提出具體的建議，也希望蕭院長能明確和具體的答覆。
壹、災害防救機制的重建
一個國家的防災救災重建體系之是否完備，包括事先制定一套災害防救法制、建立迅速有效的緊急災害救援指揮體系，有充分而現代化的救災人力及器材設備，尤其對大規模災變都有一套事前對策，應急對策及災後重建對策。可惜國民黨政府在台灣執政五十多年，除了在救火方面有一些傳統的方式外，在這次大震災下，已暴露出嚴重的缺陷，可以說空洞得讓人不敢相信。這可以從現行陳舊的消防法和民國八十四年制定而多未切實執行的內政部消防署條例，可以看出端倪。現在我們集中焦點於災區重建，也應該同時迅速進行政府災害防救機制的建構，否則誰也不敢保證，不久的將來，台灣不會再來一次大震災，甚至來一次大水災、核電廠和石油儲送系統大災變或大戰災！下列幾項是大家最關心的：
(一)災害防救法制應迅速建立
請蕭院長明確承諾「災害防救法草案」行政院什麼時候重新提出來？有無計畫要建立一套完整的相關法制？蕭院長曾經指出，民國八十四年十一月行政院提出來的「災害防救法草案」之未能完成立法，是因為立法院不加以審議的關係，這是似是而非的推諉之辭，請問行政院在連、蕭二位閣揆之下，幾時重視這個法案？為什麼不洽請佔多數席位的立法院國民黨黨團推動，而任讓它在委員會審議時一再流會？如果分析近幾年來行政部門在立法院遊說推動不同法案冷熱的情形，行政院實難推卸冷落災害防救法案之責。
九二一大地震後，外國專家到台灣協助勘查，他們都驚嘆台灣竟然沒有一部防災救災法律，建物偷工減料令人匪夷所思，公共工程倒塌得比民間建物還快。像日本早在阪神大震災之前即已建立災害對策基本法、災害救助法、建築基準法、大規模地震對策特別措置法、地震保險法等法制，因此九五年發生阪神大震災時，以日本憲法無國家緊急命令權之制度仍能因應災後重建之部份需要，至於先前法令未周延者，則陸續制定受災者生活再建支援法、關於保全特定非常災害受災者權利利益之特別措施之法律、地震防災對策特別措置法、建築物耐震改修促進法、促進密集市街地防災街區整備之法律、受災市街地復興特別措置法、阪神．淡路大震災復興基本方針之法律、借地借家法等一連串有關災後重建之法律，其涵蓋層面有專就震災後災民安置和災區重建者，亦有適用於其他災害者，可謂鉅細靡遺。此外，日本建設省於一九九六年亦針對政府機關建築物頒布一套「官廳設施之綜合耐震計畫基準」之政令，該基準對於國家機關之建築物及其附帶設施之位置、規模和耐震安全性均要求比一般建築物更嚴格之基準，以避免政府機關遭受震災摧毀而破壞救災行動之運作。
據悉，內政部已研擬「災害防救法」修正版本，送行政院審查中。該修正草案內容應涵蓋需要的內容，政府應該根據這次震災經驗，參考外國法制，建構一套完整的法律體系。
(二)救難機制和設備須先建立
請蕭院長明確承諾諸如搜救犬、生命探測器、攜帶用油壓切鑽機、人造衛星救災通訊系統、直昇機立即空照影像系統等何時裝備完成？九二一地震後包括災區和決策中心的縣市都停電、通訊斷絕，到第三天還不完全知道災情遍及何處，而且看到外國搜救隊抵達了之後，才知道有那些救災的新設備，比較起來，人民都感嘆我們為什麼不如人家那麼多，對政府相當失望。大眾無不認為如果我們有更好更快的緊急救援設備和系統，應該可救活更多的性命。
本席對政府的無能，深感痛心，於是進一步探究政府在做決策時，發生了什麼差錯，是完全無知嗎？是問題出在基層公務員或高層決策者？追究的結果，發現經濟部地質調查所曾提出過的「車籠埔斷層報告」，對中部捷運紅線的規劃提出警告，一九九四年和九五年的美國加州北領和日本阪神大地震，政府官員和學者專家也曾經組團前往考察，並分別提出「一九九四年元月十七日美國洛杉磯北嶺地震震災訪查報告書」、「阪神淡路大震災行政院訪問考察團報告」、「日本阪神淡路地震引起阪神大震災之訪查與探討」等，報告中都針對防災救災及改善建築物耐震度問題提出建議，很可惜，主管部門並沒有採納並予以落實。請問研考會可否針對從這些考察報告簽辦的過程提出分析報告，以便知道那個機關、那個單位、那個過程失誤了？
另一個令人非常痛心的是，本席找到消防署曾經提出「內政部消防署建立立體消防救災五年中程計畫(草案)」等件(見下面附表)，由該署經內政部部務會議到行政院，結果有的預算被大大削減，有的被批為「緩議」。這幾件計畫方案和預算計畫向行政院提出日期及核定日期，正好是連院長和蕭院長任內，不管經過研考會和(或)主計處簽請核示後院長是否親自過目，依照行政法上行政公定力的原則，行政院長是要負政治責任和行政責任的。十月十九日總質詢蕭院長答覆陳景峻委員質詢時曾表示未看過「內政部消防署建立立體消防救災五年中程計畫」資料，卻又說「中央政府對方案非常尊重．．．．不過在方案中有幾項礙於預算因素，政府無法立即進行。其中有一大項是希望學習東京成立消防大樓，據聞東京的消防大樓頂可停泊直昇機，而樓裡則可扺擋核子彈的破壞。」可見話中前後矛盾。
內政部消防署十二項中程計劃一覽表 單位新台幣千元
計劃名稱 計劃總經費 已編列預算 期 程 報院日期 行政院意見
一、建立立體消防救災五年中程計劃 5,385,313 86.7~91.6 84.9 緩議
二、消防人力教育訓練四年中程計劃 208,820 30,680 85.7~89.6 84.5
三、緊急救護服務革新三年中程計劃 1,368,849 86.7~90.6 84.8 緩議
四、 建立火災調查鑑定體系與實驗室四年中程計劃 436,640 77,575
五、充實消防設施四年中程計劃 7.978,555 1,666,715
六、設置防災教育館四年中程計劃 1,839,421 3,698
七、提昇消防單位化學災害搶救能力二年中程計劃 1,765,150 282,160
八、設立消防安全設備檢定機構四年中程計劃 486,090 緩議
九、建立特殊疾病救助系統四年中程計畫 319,200 緩議
十、設立消防學校六年中程計畫 3,500,000 未報
十一、設立消防科學研究所四年中程計畫 911,900 未報
十二、建立全國消防資訊通訊系統四年中程計畫 5,145,720 未報
合 計 29,345,658
新二年報院中程計畫表一覽表
一、建立特種救助總隊六年中程計畫 2,024,750 87.7~93.6 87.2 緩議
二、建立中央防救（處理）中心暨消防署辦公大樓專案計畫 2,120,847 88.7~91.6 86.11 緩議
不過，本席關心的不是院長對此問題辯護前後有無一致的問題，而是希望行政部門能實實在在反省，重新出發。其實為了防止警消分家後，消防人員形成一個新的龐大官僚系統，增加不必要的預算負擔，本席並不完全同意消防署的計畫，諸如：
（1）警察和消防人員的培養，因有很多相同教育項目，以專業專技部分分別科系即可，消防署和消防人員專用的訓練中心，可由兵員裁減空餘的場地和建物移撥運用，不必一定蓋大樓。
（2）救災直昇機不一定購置十二架，也可以與警用直昇機一起管理，先購置二架裝設高空影像立即傳送系統的直昇機即可，因為它還須轉播站及緊急救災指揮中心同步收視系統配合，這種飛機類型與消防署的計畫不同(如附圖)，它可以從空中偵測災變狀況，立即傳送到決策中心，作為指揮中心調派救援之依據，有了它，我們在九二一天一亮便可立即獲知災變全貌，可以爭取時間，救活更多傷亡的人，讓更多的人減少痛苦的時間。救災直昇機，也可用於國土濫墾和水災、戰災的偵察，其管理維護可與警用、軍用直昇機一起處理。行政院核定計畫時，可修改計畫案，但不應將重要的計畫冰凍起來或全盤否定。如果消防大樓和直昇機的預算削減，其他前述各項機具所費不多，應迅速整備才對。
（3）救災通訊系統應速建立。目前國防用通訊網除電話系統外，尚有衛星通訊系統，因國防機密的考慮，軍方不宜與救災連線，救災通訊系統應採衛星通訊系統，因較軍警系統無機密性，平時也可供軍警方面運用，這樣可擴大其功用而又可節省公帑。
（4）注意消防人員的特殊性與警察人員不同。警察人員須天天執勤，消防人員則是發生災變時始大量動員，故消防人員平時除消防行政人員、消防專技人員及基本救難總隊人員之外，要建立義消和民防組織的配合系統，所以不必依照各級行政體系安置龐大的消防人事，救難總隊也不必分北、中、南三個總隊，因為國家無財力負擔那麼龐大的人事費用。
(三)加強公共工程及建築物品質監控及耐震強度
房屋、學校、橋樑的倒塌顯然是建築結構不良和偷工減料的問題，暴露出營建和公共工程行政嚴重毛病。我們知道營建署有編印「建築技術規則」、「建築物耐震設計規範」等，作為全國建築物興建之準據，但是經歷過九二一大地震之後，我們清楚的知道，營建署所規範的這些建築物耐震度，根本不足以達到抗震的要求。據悉，營建署已擬具「九二一大地震災區建築管理作業規定」草案，擬提高南投、台中縣(市)災區建築物耐震設計，由中震區改為特別強震區，惟尚未發布實施，比起民間重建工作慢了一步。荒謬的是，九月二十五日總統發布的緊急命令共計十二條以及行政院所謂落實緊急命令訂定之「中華民國八十八年九月廿五日緊急命令執行要點」共計十四條條文中，卻完全忽略這麼重要的問題，對於各項公共工程及建築物的興建，僅規定簡化程序，排除建築法、環境影響評估法、水土保持法、土地法等各項法令限制，甚至災區受損的變電所等公共建築物等仍得按原有建造執照施工，根本未針對建築物耐震度之加強事項加以規範，嗣後大地震再發生，如何避免這些按原有耐震度興建的建築物再遭毀壞，如何避免人員因而死傷的慘劇重演？此種作為，實在是太枉顧國人的生命安全！
反觀日本政府的作法，一九七三年的十勝沖大地震發生後，即針對建築物，尤其是學校等公共建築物耐震度訂出診斷標準，一九九五年(日本平成七年)阪神淡路大地震發生後，日本政府更是積極檢討各項建築法規，加強建築物防震度，當年度即針對建築物耐震度訂定「促進建築物耐震改修法律」、「受災市街地復興特別措置法」，修改「建築基準法」； 一九九七年(平成九年)制訂「密集市街地防災街區整備促進法」，以完備的建築法令加強日本建築物的耐震強度，期能將地震造成的災情減至最低，對這些政府可否予以法制化？
關於公共工程品質的問題，應該檢討的是行政院公共工程委員會自成立以來到底扮演什麼樣規劃和管理的角色？災害發生時應作為民眾避難之所的學校、公家機關辦公場所等公共建築物，在九二一大地震中為什麼反而受損最嚴重？不肖白道與黑道份子介入公共工程，非法圍標、綁標之惡行為什麼不能徹底拔除？中央統籌分配款和補助款涉及公共設施建設部分，為什麼不設定嚴密的興建計劃基準、檢驗程序及品質管理計畫書加以監督？國民黨老是利用公共工程綁樁腳和撒錢的方式以吸引選票，衛護政權的方式，怎能提高建築品質？
又台灣高樓林立，十五層以上高樓多數還採用鋼筋混凝土的結構體，如果綁筋和預拌混凝土成分不足，其安全堪虞，政府何不規定一定高度的大樓一定非採鋼骨結構不可？又建築技術規則及建築耐震規範，未修訂的應迅速修訂，對土木技師、建築師等借牌和疏忽職守的事應嚴加管理。外國建築法規都規定地震達到某級程度時，震後政府必須檢驗建築物受震龜裂情形，必要時令其拆除或補強，我們為何無此法令？最根本的問題是，政府應主動針對檢察單位偵查的不正常倒塌建案官方核准建照、使用執照及獎勵該建案，調查行政人員有無勾結包庇情形。公共工程委員會應分門別類編印全國公共工程及公共設施清冊，包括建設完成時間，施工期程、包商、規模、經費、發包單位、監督者、驗收者、過去有無補強等，以為監控的依據。公共工程進行中應設抽查小組抽檢，以防偷工減料。這次震災倒塌的公共工程，其承包商應予以公布名單，並不准參加這次重建的承包工作。尤其對中央及地方政府公共工程及營造主管機關中高級主管、首長，退職前後兼任營造廠、建設公司董、監事、負責人及投資情形，提出報告，以防官商勾結，影響公共工程招標、監督及營造建築業務之公正性。
(四)建設部及防救災行政體系之建立
目前我國建設行政分隸於內政部營建署、建築研究所、行政院公共工程委員會及交通部兩個工程局，政出多門，應與經濟部水資源局、地質研究所等合併建立建設部。防救災行政有美國聯邦「緊急管理署」(FEMA)類型及日本模式，後者分隸於總理府國土廳防災局、自治省消防廳、建設省之防災會議、地震對策推進本部、地震災害警戒本部、非常災害對策本部等，阪神大地震時，總理大臣之下設阪神．淡路復興委員會及阪神．淡路復興對策本部，依災害對策基本法，內閣宣布災害緊急事態時，內閣之下設緊急災害對策本部。我國依目前行政系統，可能朝向日本模式，但無論如何行政院之下應常設災害防救中心，以統籌防災救災事務。不知行政院採取何一模式？
附圖 直昇機影像傳送系統(概要圖)
附防震裝置高解像度CCD錄影機 自動追蹤天線
消防局管制室 中繼所
貳、不可濫用緊急命令權，特別法應儘速立法
緊急命令之功能在於救急，因此早在九二一當天上午就應發布，才具有因
應重大危難之效果，但總統遲至九月二十五日發布該命令，在掌握救人為先的
時效上顯然過於遲緩。而且，觀諸緊急命令之內容也多有不妥之處，蓋緊急命
令本應僅作原則性之規定，事後再以特別法進行執行程序等細節之補充，如此
始能掌握緊急權體制之特質，兼可尊重國會之職權。然而行政院思慮不周，既
已擬定緊急命令在先，又頒布緊急命令執行要點於後，這種便宜行事的草率作
風實不啻一再斲喪憲法賦予行政機關行使緊急命令權之本意。綜觀政府因應此
次震災發動緊急命令權之時機、內容、執行程序及適用範圍，在在暴露出行政
部門對發動國家緊急命令權原則之無知，茲提出以下看法就教於蕭院長。
(一)政府應檢討發布緊急命令之時效性
這次政府以民國四十八年的八七水災為例，當年災害發生後第二十四日－
即八月三十一日始依據動員戡亂時期臨時條款發布緊急處分令，故認為這次地
震後第五天發布緊急命令已遠比當年八七水災迅速，企圖藉此杜絕外界批評政
府救災緩慢的聲音，然而衡諸兩次災變之情況，這種說詞根本是無視事態性質
和緊急程度的無知見解。
發生九二一大地震之瞬間，有很多人被壓在倒塌的建築物裏，亟需專技機
具、器材和人員才能實施有效救援，但總統第五天才發布緊急命令，導致前幾
天的救援工作陷入困境。政府是否曾經想過，在兩千多名罹難者當中究竟有多
少人不是死於地震當天，而是日後因為延遲救援或救援方式失當而陸續死亡？
如果政府當天隨即發布緊急命令，立即動員所有能夠投入救人的機具和人力，
而且政府也確有精良的急救裝備，或許還能救出更多生還者。
再者，民國七十七年一月十三日，政府在蔣經國總統逝世當天隨即發布緊
急命令，其考量依據又何在？顯然的，當時政府之所以立即頒布緊急命令，最
主要的用意就在於保障政權，因此和國民黨政府保障政權的重要性相形之下，
救人的工作是否較不急迫？否則兩者發布時機之差異，除了政府前幾天弄不清
楚九二一災情之外，實在令人無法理解。
(二)緊急命令之內容有待商榷
緊急命令基於因應緊急事態之迫切需要，不可能鉅細靡遺將所有事項納入
其中，因此其內容應先規定原則性、大綱性之事項，至於細節和執行程序之部
份則應由特別法加以規定，更何況細節的部份會變動，動輒可能引起人民的不
滿和政府施政上的困擾，像這次鑑定屋損狀況、發放撫卹金和補助金一再造成
爭議即為顯例。
這次行政院草擬的緊急命令，內容太過草率，許多本應納入的原則性事項
卻又漏而未列，反而列出不宜列出的細節項目。大體而言，因應地震災變發布
緊急命令之要點至少應包括下列事項：
(1)派遣軍隊投入救災。
(2)警政事項、各縣市警力調度和支援事宜。
(3)崩塌建築物之建商、建築師等相關人員應限制出境，以利追究責任之調查
，而且禁止彼等參加重建投標。
(4)房屋拆除前應儘速勘查有無偷工減料、官商勾結等不法情事。
(5)動用民間直昇機、開挖起重之機具及人力、運搬廢土拆除物之車輛。
(6)動員非災區公務員協助災區公務員調查罹難者之身份、迅發災民證、重建
受災戶戶籍、難民安置、協助毀損之公務機關恢復行政運作。
(7)動員建築師、結構技師、地質專家等專業人員協助鑑定建物結構及勘察地
質。
(8)搶修輸電供配線不受相關法令限制，直到恢復供電為止。
(9)對房屋倒塌、露宿在外之災民提供避難地、帳蓬、組合屋及伙食。
(10)發給災民證，作為死亡、傷病、無家可歸者之分類依據。
(11)動員附近縣市協助遺體焚化等喪葬事宜，其經費由中央救災款項支應。
(12)傷病災民以災民證和健保卡看診一律免費。
(13)學校、橋樑、公立醫院及地方行政機關廳舍等重建費用一律由中央政府負
擔。
以此對照這次行政院研擬的緊急命令內容，即可發現其內容不但有嚴重疏
忽，甚至有不分輕重緩急之規定，例如籌措重建財源、提供專款供銀行辦理災
民重建貸款等事項本應規定於災後重建特別法，惟卻放在緊急命令之中，至於
前述具有急迫性之項目如調查官商勾結、鑑定房屋結構等事項卻一直被行政院
所忽略，不知行政院究竟是無法判斷問題的嚴重性，還是擔心一旦追究起來將
會危及其統治根基，所以故意視而不見，將之排除在緊急命令之外？
(三)憲政措施應具有一致性
政府發布緊急命令後發現內容並不周延，因而擬定緊急命令執行要點，以
作為執行緊急命令之依據，然而緊急命令之性質不同於法律，發動緊急命令後
不能隨便訂定行政命令、制定執行要點或施行細則，發動緊急命令原則上不宜
短期內再發布第二次緊急命令，政府這種以後令追補前令的作法，在在彰顯出
我國憲政措施不穩定之弊病。
例如民國六十七年十二月十六日美國宣布與中華民國斷交，政府隨即發布
緊急處分令，該緊急處分令第三項雖然規定延期舉行增額中央民意代表選舉，
惟卻忽略延至何時舉行之規定，故於一個月後的六十八年一月十八日另行發布
一道緊急處分令，規定如何處理增額中央民意代表延期選舉事宜，該項緊急命
令之名稱為「緊急處分令補充事項」，即有補充第一次緊急命令缺漏之意味。
雖然不宜不久又發動第二次緊急命令，但是當時總知不敢將第二次視為行政命
令或執行要點，要立法院察知而不可審議。
此次政府發布緊急命令後同樣發現內容多有疏失，本來有意採取制定施行
細則的方式，以利災後重建措施之推動，嗣因反對聲浪不斷而改採所謂的緊急
命令執行要點，以為這樣就不算行政命令。執政黨並於十月二十九日利用國會
多數優勢強行否決在野黨交付審查的要求。然而，不論是緊急命令施行細則或
緊急命令執行要點，都和當年發布「緊急處分令補充事項」有異曲同功之妙，
皆屬於增補第一道緊急命令不足之處的作法，就憲政措施的嚴肅性而言，政府
在研擬緊急命令時本應審慎考量其內容是否周延，而且既已頒布就不應出爾反
爾，然而行政院不此之圖，現在頒布執行要點，還將原來未納入的南北第三輸
電線等之興建增列進去，其實就等於頒布另一道緊急命令，該作法勢將損及憲
法尊嚴。
另外，行政院將緊急命令執行要點函送立法院採用「察知」一語，也是自
作聰明、庸人自擾的怪異作法，本來依照立法院職權行使法，只能使用「審查
」一詞，但行政院卻擅自創新用詞，紊亂行政與立法部門之互動關係，尤其「
察」雖具有尊敬之意，但「知」則不含尊重之意，行政院將兩者合而為一，卻
成為不倫不類的用語，這種另創爭議用語，卻不依實定法上採用「審查」的作
法，其心態顯然在於逃避國會監督，本席希望行政院能引以為鑑，爾後切勿重
施故技。
(四)執行緊急命令應謹守內在制約
蕭院長在嘉義發生六點四級大地震後，隨即宣布嘉義災區將「適用」九二
一大地震之處理方式，其思考顯然有失周密，因為這次緊急命令依規定為「統
合九二一地震救援力量」，執行要點是「九二一震災緊急命令執行要點」，兩次
地震的時間、地點和震源皆不相同，嘉義大地震之災情絕非緊急命令所涵攝
之範圍，如果行政院予以「適用」，即已逾越發布緊急命令之原始目的。
萬不得已的情況，也只能使用「比照」的方式，然而「比照」亦非治本之
道，畢竟所謂的「比照」究應比照到何種程度也有爭論，更何況萬一半年內又
發生其他災變，政府是否將一再擴大緊急命令之適用範圍，造成緊急權體制的
濫用，在在令人憂心。因此釜底抽薪的作法是儘速建立災害防救法、災後重建
特別法等相關法制，才能因應各種不同類型災害之特別需要。
(五)災害緊急事態宣佈之後應立即進行特別法的一系列立法
—以日本為例
日本憲法雖無國家命令權的制度，但國家面臨重大緊急災難時，依其災害
對策基本法第八章的規定，內閣總理大臣經閣議得對災害關係地域之全部及一
部，宣佈災害緊急事態，於宣布後20天內提出國會要求同意，如國會休會或解
散時，即於下次第一次集會時徵求同意，國會如不同意，該緊急事態之宣佈即
予廢止。
災害緊急事態宣佈後，則得於總理府之下設置緊急災害對策本部。而且災
害緊急事態宣告時，如國會來不及召開臨時會，內閣得制定下列政令 (如同行
政院命令)：
(1)對供給顯然不足之生活必需物資限制配給及讓渡。
(2)決定與災害應變對策、災害復舊、國民生活安定有關之必要物資之價格、服
務、報價之價格最高額。
(3)得延期金錢債務之支付及權利保存期間之展延( 但租金、災害補償給付金
、勞動關係金錢債務支付、銀行存款等除外)。
違反上列政令，處二年以下有期徒刑，10萬日圓以下罰金或拘留。
政令不用時，即予廢止。制定政令後，即召集國會臨時會，如緊急措置有繼續
之必要時，即由國會制定取代該政令之法律，或者請國會同意該政令。如此維
護國會制衡權力。
從日本政府於阪神淡路大地震發生後，立即宣布災害緊急事態，旋即依法
進行有關立法事項，1995年1月17日當天，且立即由國會通過並公佈兩部法律，
而迄至同年3月27日止，短短期間即通過十七件法律，至五月十五日止，再共計
公佈政令、府令、府省令、法律施行規則、法律施行令等共七十五件。可見日
本國會及內閣對處理災變在法制上運作之順暢。十七件特別立法內容包括：國
稅及地方稅減免，受災地復興都市計畫、財政支援特例、失業者對策、權利義
務有關特例、選舉日期特例、對地方公共團體財政支援等，種類繁多。
一、租稅關係法律五法：
１．有關阪神．淡路大震災受災者等國稅關係法律臨時特例法律(平成７年２月
１７日當天內閣提出，參眾議院通過並公布實施。)
２．地方稅法部分修正(同上)
３．災害受災者減免租稅、徵稅延後有關法律。(平成７年３月２４日由內閣提
出，同日參眾二院通過，２７日公布實施。)
４．前第一法震災特例法部份修正(同上)
５．前第二法地方稅法部分修正(同上)
二、重建復興關係法律四法：
６．阪神．淡路大震災復興基本方針及組織有關法律(平成７年２月２４日公布
實施)
７．受災市街地復興特別措置法(平成７年２月２６日公布實施)
８．受災區分所有建物再建等有關特別措置法(平成７年３月２４日公布實施)
９．阪神．淡路大震災特別財政援助及助成有關法律(平成７年３月１日公布實
施)
三、其他相關法律八法：
１０．阪神．淡路大震災地區受災失業者促進就業公共事業有關特別措置法
１１．隨阪神．淡路大震災許可等有效期間延長等有關緊急措置法
１２．公害健康受害補償等有關法律部分修正法
１３．阪神．淡路大震災依民事調停法申請調停手續費特例有關法律
１４．阪神．淡路大震災法人破產宣告及公司最低資本金限制特例有關法律
１５．阪神．淡路大震災地方公共團體議會議員及議長選舉日期臨時特例有
關法律
１６．為處理阪神．淡路大震災平成六年度發行公債特例等有關法律
１７．平成六年度地方交付稅總額特例等有關法律
以上日本的經驗頗值得參考。據悉經建會已著手研擬「九二一震災後重建臨
時條例」，希望除了將現已公布之緊急命令內容納入之外，亦應考慮參採上列日
本各種分別立法之特別法及政令內容，務期未來我國的震災後重建特別法更臻完
善。
參、總統候選人連戰副總統擔任救災督導中心召集
人之不當
九二一大地震是台灣百年來最嚴重的天然災害，本來朝野各界皆抱持沉痛的
心情，期待政府能儘速完成救援、弔亡慰傷、災民安置和災後重建等工作，然而
一個多月以來，各級政府卻數度爆發齟齬或衝突，有中央與縣市政府之爭，也有
縣市政府與鄉鎮市公所之爭，其焦點則多半圍繞在補助金的發放問題。
綜觀這一連串衝突過程，縣市政府一再成為中央與鄉鎮市聯手夾擊的對象，
外界或許會以直覺認為這是補助金發放速度太慢所造成的問題，惟若深究其原委
，即可發現執政黨利用這次震災為總統大選鋪路的用意其實鑿痕斑斑、著力甚深
，因此痛擊在野黨執政縣市遂被國民黨視為從中獲利的大好時機。
國民黨為了拉抬連副總統長期低迷不振的聲勢，可說是卯足全勁為連副總統
搭建「競選舞台」，甚至透過連戰親自向其他總統參選人喊話，呼籲「選戰休兵
」，以達到「你休我不休」的目的。
本席仔細觀察地震發生以來，執政黨假賑災之名行佈樁之實的事例可謂不勝
枚舉，茲舉數例證明執政黨利用震災為選戰鋪路之事實。
（一）副總統越位出任指揮中心召集人，混淆救災權責
李總統於九月二十三日第二度召開高層首長會報，宣布成立「九二一地震救
災督導中心」，指定連戰擔任負責人，統一指揮協調中央各部會和地方政府救災
事宜，並指定總統府副秘書長黃正雄為執行秘書，行政院則派經建會主委江丙坤
配合進駐。
從「九二一地震救災督導中心」之性質看來，其應屬統籌救災工作之最高指
揮中心，殆無疑義，故而該中心之召集人理應由李總統或行政院長擔任，始不致
背離其最高性及尊重正規行政體系，如由總統擔任，則執行工作亦應由行政院蕭
院長負責，始能發揮指揮行政系統之機能。證諸一九九五年一月十八日，日本政
府為因應阪神大震災而成立的「緊急對策本部」即屬此一性質，其本部長當然由
實質國家元首的村山富市首相擔任。然而李總統卻將此一重責大任交給連副總統
，顯然有失作為國家領導人之應有認知，蓋副總統係備位元首性質，僅能於總統
因故不能視事時始能代行其職權，然而李總統終日絡繹於災區，卻將統籌指揮之
大權委由連副總統負責，若說該作法全然沒有選戰考量，其誰能信？
（二）雖說「選戰休兵」，實則「你休我不休」
副總統連戰於九月二十一日宣布，為全力進行救災工作，自即日起將與行政
院長蕭萬長停止選舉相關活動。事實上，其他總統參選人在地震發生後莫不體認
救災事務之急迫性，早已停止所有選舉活動，顯見連副總統刻意作此宣示，其實
隱含杜絕其他參選人抨擊國民黨救災不力之意圖。尤其，連副總統擔任「九二一
地震救災督導中心」召集人以來，便勤於走訪災區，積極塑造體恤民瘼的形象，
因之，即使絕口不提選戰，亦已達到佈樁固票之目的。
（三）撥弄災民情緒，弱化縣市政府職權
李總統早在災變之初即一再強調「鄉鎮長最大」，並將亟需建築結構專業人
士鑑定屋損狀況之工作交給村里長執行，導致人情關說、集體施壓等情況層出不
窮，房屋全倒、半倒數量過於浮濫。就在執政黨頻頻擴大鄉鎮市公所救災權力的
同時，又不忘指責在野黨縣市長，企圖架空縣市政府的職權。尤有甚者，連副總
統於九月三十日赴南投縣國姓鄉勘災時，鄉長李增全向連副總統告狀，指稱該鄉
只拿到一千萬元，連副總統聞言，居然未查明原委就表示 :「什麼？只有一千萬
元？縣政府在做什麼？你要帶民眾去向他要啊！」令人匪夷所思的是，副總統居
然鼓動鄉長帶民眾去向縣長要錢，這難道不是刻意挑撥災民仇視在野黨縣市政府
嗎？甚至當李增全要求後來追加的五十萬元不要再透過縣政府，連副總統也當場
給予允諾，這與架空縣市政府又有何異？
（四）災區走透透，撒錢綁樁不遺餘力
國民黨擁有龐大資產，人盡皆知，其黨產累積過程中有不少是攫奪自國庫和
人民的不義之財，不論國民黨捐出多少金額，都不值得人民感激。此次震災，國
民黨在捐出兩億元之後，李登輝主席又指示必要時再捐二、三億元，副主席連戰
也宣布捐出籌措的全部競選經費兩億元救災；值得注意的是，連副總統刻意將其
所捐金額與國民黨所捐金額分開，強調這是「全部的競選經費」，試問這種表態
難道不是另一種形式的選舉秀嗎？
更赤裸裸的是，震災發生前連戰陣營還在批評宋楚瑜省長任內到處撒錢，但
連副總統從九月二十七日開始卻起而效尤，災區到處走透透，每到一鄉鎮就捐二
十萬元給鄉鎮長，已捐出四千五百萬元，當鄉鎮長請示要不要開收據時，連副總
統戰卻表示 :「不用，不用，這是副總統私人的，不用開收據、不必報帳....」
連副總統這種散財童子的行為不論是否構成期約賄選，都是不折不扣、撒錢綁樁
的「準選舉」行為，顯見所謂的「停止選舉活動」全然只是要求對手住口的矯飾
之詞。
（五）不依法制任意承諾災民是斲喪法治主義的元兇
災變發生當時的救援工作首重緊急和效率，而慰助、補償、貸款等後續作為
則要求政策的一致性，但行政院災後重建推動委員會制定各種救援政策後，卻往
往因李總統或連副總統的一句話而產生變化，讓承辦業務的基層公務人員苦不堪
言。例如李總統發現災區房屋全、半倒高達十八萬戶，真實性令人存疑，便改口
里長的鑑定結果「不算數」，「不能沒倒也算倒」，而連副總統以「九二一地震
救災督導中心」召集人身份也到處承諾災民，諸如承諾苗栗縣泰安鄉房屋龜裂者
重新鑑定、將觀光業納入五百億元長期低利貸款對象、宣布遭受丹恩颱風肆虐的
金門地區為災區等作為，均顯露出國家領導階層缺乏法治素養的弊病。
蓋屋損鑑定工作早應委由專業結構技師負責，當時政府指示由村里長負責顯
然就是看中大部份國民黨籍的村里長具有替連副總統綁樁的作用，至於受到地震
衝擊的觀光業，政府固應設法予以協助，但能否納入五百億長期低利貸款則有爭
議，因為納入觀光業即意味災後重建貸款有擴散效果，其他業別一旦要求比照，
政府將如何因應？金門之情況亦然，金門風災之程度應否宣布為災區，端視其災
害規模、人員、房舍及經濟各層面之受損情形而定，否則全面比照震災之救助方
式，後續的慰助金、貸款諸措施亦將等同處理，此例一開，「比照」一詞豈非成
為扼殺法治主義的惡靈？
綜觀上述事例，執政黨利用賑災之便包藏綁樁固票之企圖甚明，本席必須正
告蕭院長，政府頒布緊急命令幾乎數度出現脫軌行為，已讓關心憲政秩序者深感
憂心忡忡，而李總統和連副總統在整個救災過程中不斷逾越法律和職務分際之言
行，又何嘗不是另一種型態的憲政危機？從另一個角度審視連副總統與災民之間
的互動，政府領導階層與人民都欠缺法治主義素養的現象更已暴露無遺，否則無
論災民提出任何要求，政府亦應依照既定政策辦理，豈有動輒承諾「比照」、「
適用」的道理？
日本發生阪神大震災時，其政府將首要之務置於營救受困者和安置災民，至
於傷亡補助和災民貸款等問題則涉及法律規定、政策論辯等問題，日本內閣並不
急於處理，而是留待國會決定。然而我國的作法卻是反其道而行，初期亟需徵調
機具和人力，政府卻遲至第五天才發布緊急命令，而發放補助金等非急迫事項，
中央卻無視於審核作業之繁瑣，對縣市政府苦苦相逼，因之，無論從任何角度來
看，都顯示執政黨有意藉此次震災將在野黨執政縣市醜化為無能，以襯托連戰親
民愛民形象之企圖。在此，本席必須呼籲國民黨，切莫無視法令和政策，為謀勝
選一再淪落便宜行事之作風，甚至利用人民的痛苦來累積個人的競選實力，否則
即便贏得選舉，民主法治之根基亦將毀於一旦，執政黨焉能不深自警惕？
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